Ormai da diversi mesi, almeno dal Consiglio Europeo di giugno, si parla di Unione Bancaria; qualche commentatore soprattutto di estrazione federalista ha affermato che tutto sommato gli unici passi avanti del vertice di giugno sono avvenuti convergendo verso un accordo sulla regolamentazione delle banche, al contrario qualche irriducibile euroscettico ha cercato di urlare contro l’Unione Europea che ancora una volta salva le banche e non il popolo europeo. Ma cosa sta succedendo effettivamente?
La mia premessa è che a me non piace il termine Unione bancaria, io preferirei si parlasse di costituzione di un’Autorità Europea per la vigilanza sul settore bancario; con l’espressione Unione Bancaria si identifica un sistema che poggia su tre pilastri: (i) l’istituzione di un’autorità di vigilanza europea sulle banche; (ii) una procedura europea di gestione delle crisi bancarie; (iii) un sistema di garanzia europeo sui depositi bancari. Il significativo impegno delle istituzioni comunitarie su tale fronte è forse anche frutto delle crescenti difficoltà delle banche spagnole e della circostanza che difficilmente il governo spagnolo riuscirà a ricapitalizzarle. Con il Consiglio Europeo di giugno i leader europei affermano la necessità di varare l’Unione Bancaria, poi informalmente i governi indicano nella BCE il soggetto che assurgerà alla supervisione del sistema bancario europeo ed infine il parlamento europeo si dichiara favorevole all’investitura della BCE a condizione che sia esercitato il controllo democratico da parte del parlamento.
Possiamo sintetizzare che l’Unione Bancaria è quindi un meccanismo di gestione della fisiologia (come prevenire le crisi del sistema bancario) sia della patologia (come ci comportiamo se un istituto di credito è prossimo al defualt). L’Unione Bancaria non è quindi un regalo alle banche. Ma un insieme di regole
A prima vista l’Unione Bancaria potrebbe quindi sembrare una risposta (più o meno precisa e opportuna) all’ultima bomba ad orologeria posta sotto l’Unione Europea, ma così non è poiché le autorità dell’Unione Europea, quando nel 2008 e nel 2009 si sono attivate con l’obiettivo di fare almeno un’analisi della situazione ed hanno istituito prima un comitato (comitato europeo per il rischio sistemico), poi un’agenzia per il controllo del sistema bancario (nota con l’acronimo inglese di Eba) infine è stato istituito un gruppo di studio, il gruppo Liikanen con la finalità di produrre un rapporto sulle possibili riforme di lungo periodo del settore bancario. Parlare di Unione Bancaria oggi necessita molte premesse e la regina di queste premesse è che la proposta di deve essere analizzata nel più ampio tentativo di modificare la regolamentazione della finanza e a proposito vi sono differenti punti di vista sull’importanza delle singole iniziative: personaggi di rilievo come il vicepresidente del parlamento europeo Gianni Pittella e il presidente del gruppo Montepaschi di Siena Alessandro Profumo affermano che l’Unione Bancaria è la riforma più importante, altri (in primis i membri del gruppo Liikanen) affermano che se nel 2007 vi fosse stata una regolamentazione del settore bancario che avesse separato la banca di deposito da quella di investimento il caso Lehman Brothers
non si sarebbe verificato, altri infine vedono nella tobin tax il migliore intervento per domare la finanza: la speculazione ha significativi costi sociali, una tassa sulle speculazioni potrebbe esser lo strumento per far fronte almeno i parte a tali costi. Non voglio entrare nel merito di quale sia il migliore o il più urgente di tali interventi, soprattutto perché si tratta di provvedimenti di sicuro tra loro compatibili e forse anche complementari.
Altra premessa e che a livello di G20 esiste una regolamentazione comune dell’attività bancaria segnatamente alle dotazioni di capitale che le banche devono avere, si tratta degli accordi di Basilea, che sono oggetto di molteplici controversie. Gli accordi non sono rimessi in discussione dall’Unione Bancaria ma la BCE vigilerà anche su loro rispetto.
La posizione del parlamento europeo può suscitare dubbi sui singoli dettagli, ma è assolutamente necessario che in breve tempo sia tradotta in provvedimenti vincolanti. Oggi serve quella che ormai tutti chiamano Unione Bancaria perché noi europei non possiamo permetterci un’altra “Lehman Brothers a casa nostra”, l’Unione Bancaria potrebbe essere fondamentale sia per la tenuta dell’euro che perché tutti i paesi che oggi aderiscono all’unione continuino ad essere “paesi di prima fascia” sotto il profilo di quelli che gli anglofoni chiamano living standard.
L’Unione bancaria è prima di tutto un meccanismo di prevenzione e risoluzione delle crisi bancarie e di ricapitalizzazione della banche, ad oggi è chiaro che i paesi che sono costretti a rincorrere lo spread qualora si trovassero di fronte ad una crisi bancaria di significativa portata non sarebbero in grado di ricapitalizzare le banche (il caso spagnolo e sotto gli occhi di tutti), l’Unione Bancaria potrebbe essere quindi, mutuando un’espressione di Guy Verhofstadt, “un sistema di mutualizzazione dei rischi del settore bancario” e se per la mutualizzazione del debito i cittadini dei paesi più virtuosi possono eccepire che per loro non è equità pagare i debiti dei paesi meno efficienti, la situazione è palesemente diversa per quanto riguarda la sostenibilità del sistema bancario. I debiti sono ancora nazionali, l’operatività delle banche trascende i confini degli Stati nazionali.
Oggi è palese che l’efficacia dei controlli delle autorità di vigilanza sul settore bancario nell’Unione Europea è abbastanza difforme, se per esempio in Italia gli istituti di credito non corrono fino a prova contraria i rischi delle banche spagnole o irlandesi è perché sono stati “vigilati” meglio; occorre un organo unico che vigili sul rispetto di una regolamentazione comune e lo faccia utilizzando le prassi migliori (quelle più rigorose), perché scrivere regole comuni non basta, serve poi che ovunque vi sia lo stesso impegno affinché possano esser rispettate.
Accentrare i controlli sulla BCE tra l’altro garantirebbe maggiore terzietà, oggi i grandi istituti bancari hanno un significativo peso nelle scelte delle autorità che le vigilino, affidare i controlli alla BCE diluirebbe il potere dei singoli istituti vigilati, infine sottoporre tutte le banche alle medesima autorità, alle medesime regole ed alle medesime prassi sarebbe un elemento di completamento del mercato interno e quindi garantirebbe una più equa concorrenza tra i diversi istituti di credito, evitando anche il rischio che vi sia una competizione al ribasso tra le diverse autorità nazionali, ovvero il rischio che le autorità di vigilanza adottino prassi non troppo rigorose per paura di porre in situazioni di svantaggio competitivo le proprie banche (si noti a proposito che il sistema bancario italiano più caratterizzato da una buona vigilanza e da buoni meccanismi di gestione delle crisi, per questo le banche italiane, così come il governo e Banca d’Italia supportano la convergenza sull’Unione Bancaria).
Ritornando all’attualità è stato accertato che l’Unione Europea procederà a ricapitalizzare alcune banche (essendo un po’ più precisi la BCE concorrerà alla ricapitalizzazione delle banche spagnole), trattandosi di un intervento nuovo e significativo dal punto di vista delle risorse necessarie, non si può prescindere di definire un quadro normativo, l’Unione Bancaria servirà anche a questo.
Infine oggi è palese che i singoli Stati non sono in grado di regolamentare autonomamente banche e finanza, deve far riflettere che almeno da due decenni (quindi prima della vicenda Lehman Brothers) si tenti di convergere su una regolamentazione condivisa a livello internazionale, un sistema bancario unico è un passo importante affinché sul tema l’Unione Europea parli con una sola voce e riesca a concorrere alla definizione di una governance internazionale.
A questo punto i dubbi sono legittimi. Alcuni per esempio si chiedono perché la funzione di vigilanza debba essere attribuita alla Banca Centrale Europea, ma forse sarebbe opportuno chiedersi al contrario per quale motivo di tale incarico dovrebbe essere investito un altro soggetto. La funzione di vigilanza del sistema bancario tradizionalmente è propria dell’istituto che batte moneta, le banche nazionali dell’area euro attualmente non battono moneta ma vigilano sui loro sistemi bancari, è razionale pensare, che se si accentra a livello dell’Unione Europea il sistema dei controlli di tale sistema se ne farà carico chi batte moneta, infine la vigilanza bancaria può essere (a mio avviso non a torto) ritenuta fondamentale per la tenuta dell’euro è quindi bene che se ne incarichi chi vigila sull’euro. Si noti che l’Unione Europea aveva costituito un’apposita agenzia per vigilare il sistema bancario, l’eba, che adesso è probabile venga incorporata dalla BCE. E’ stato poi segnalato il rischio di commistioni tra la politica di vigilanza e quella monetaria, tuttavia l’eurotower ha fatto sapere che si doterà di un assetto amministrativo tale da prevenire la sovrapposizione delle due funzioni.
A tal punto ci si domanda quali possano essere le misure richieste dalla BCE per procedere ad operazioni di ricapitalizzazione e soprattutto se i destinatari di tali misure possano essere le sole banche ricapitalizzate o anche gli Stati di residenza delle stesse, per le considerazione già fatte prima, a mio modesto parere, sarebbe opportuno che se la BCE salva una banca, faccia richieste solo ed esclusivamente alla banca salvata. A proposito si noti che nelle ultime settimane il governo di spagnolo è parso abbastanza ondivago sula questione della ricapitalizzazione delle banche, forse l’Unione Bancaria darebbe la possibilità per Madrid di trattare solamente con la BCE e non dover negoziare con la famigerata Troika? Forse a Madrid hanno motivo di ritenere che ad Unione Bancaria fatta potrebbero ottenere condizioni migliori? Di certo tagliando fuori il Fondo Monetario Internazionale dalla gestione delle crisi delle banche europee, le istituzioni europee ne uscirebbero rafforzate, a condizione, ovviamente, di saper gestire le crisi.
Infine c’è il tema del controllo democratico, prerogativa che il parlamento richiama per se, è questo forse il passaggio più arduo da decifrare. Sicuramente il Parlamento Europeo non si intrometterà nelle questioni operative e di vigilanza, quello che potrà però fare è concorrere a definire il quadro regolamentare in cui si muoverà la BCE e soprattutto imporre alla BCE trasparenza anche per mezzo di obblighi di relazioni periodiche e su tematiche specifiche (per esempio una ricapitalizzazione di una banca); infine qualora si accettasse il principio che per procedere ad una ricapitalizzazione si debbano imporre condizioni anche agli Stati, alla definizione di tali condizioni potrebbe concorrere il parlamento. Il controllo democratico potrebbe quindi essere la strada per mitigare il ruolo della BCE, che come polemicamente sottolinea qualcuno potrebbe diventare una banca troppo centrale.
In conclusione la proposta che prende il nome di Unione Bancaria appare lo strumento più adeguato a garantire la stabilità ed il buon funzionamento del mercato bancario, i suoi benefici sono nettamente superiori ai suoi costi e se qualcuno teme che l’equilibrio dei poteri nell’Unione Europea possa divenire troppo sbilanciato a favore della BCE è bene puntualizzare che oggi la voce dell’istituto di Francoforte si sente troppo forte soprattutto perché le altre istituzioni parlano troppo piano, esistono strumenti per far si che la disciplina della finanza non sia una partita giocata solo dalla BCE, ma le altre istituzioni devono voler essere della partita.
Salvatore Sinagra
Milano, 5 Ottobre 2012